O planejamento como um dos principais desafios dos municípios de pequeno porte nas contratações públicas

Análise e aplicação de ferramentas para o diagnóstico e orientação de Setores e Subsetores administrativos, tanto os ligados ao desenvolvimento de atividades de staff gerencial, quanto àqueles com atribuições operacionais, para aprimoramento do Planejamento quanto à gestão e execução de recursos públicos, focando nas contratações em suas diversas nuâncias.

1. INTRODUÇÃO

Não é muito perceber que o gerenciamento dos recursos públicos municipais tem-se mostrado como uma ação muito sensível dentro das demandas sociais locais.

Sobretudo pela necessidade de oferecer prestação de serviços com qualidade cada vez mais exigida por diferentes atores sociais como: a sociedade em geral e os órgãos de fiscalização e controle.

O gestor público há bastante tempo deixou de ser uma figura puramente política e passou a apresentar papel crucial na área do gerenciamento de recursos. Para tanto, deve buscar o uso de ferramentas administrativas que possibilitem a obtenção de resultados quantitativos e qualitativos.

Nesse contexto o Planejamento é uma ferramenta de gestão importante para que se possa alcançar a eficiência administrativa, princípio forte apresentado na Carta Magma de 1988, Art. 37, “caput”, além de ser o caminho inicial e irrenunciável para fruição da tão esperada eficácia administrativa no campo da contribuição organizacional, nas palavras de Drucker (1967, p. 20).

As diversas imposições regulamentares também apontam para a inevitável necessidade de organização e planejamento municipal; materializadas nas peças orçamentárias, a saber: PPA – Plano Plurianual, LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias e LOA – Lei Orçamentária Anual.

Essas peças de planejamento são o arcabouço espinhal da Administração Pública e administrar sem observá-las significa gerenciar o recurso público a passos largos para o descontrole gerencial, não bastando somente possuir boa governabilidade, é preciso aperfeiçoar e potencializar a governança.

A relevância do tema se encontra nos prejuízos causados quando da execução orçamentária, uma vez que fixadas as despesas e estimadas as receitas, qualquer “demanda” não prevista, que se imponha entre a atuação do poder público e o clamor da sociedade local, traz sérios transtornos, com o dispêndio de recursos, muitas vezes escassos, e com resultados pífios do ponto de vista da gestão pragmática, como desperdícios de recursos materiais, bem como a alocação e aprimoramento inadequados de recursos humanos.

O tema estampado nesse trabalho tem foco no planejamento como sendo desafiador nas contratações em municípios pequenos, cujo problema de pesquisa é a aplicabilidade prática da Governança no municipal na cidade de Queluz, Estado de São Paulo.

Nesse diapasão o Objetivo Geral do projeto é demonstrar que o planejamento eficaz proporciona elevação do grau de governança municipal, cujos Objetivos Específicos visam garantir a participação no processo de elaboração do planejamento público, corrigir anomalias e descompassos no uso dos recursos públicos e implantar rotinas descentralizadas de participação na gestão orçamentária.

A metodologia aplicada é pesquisa bibliográfica, com acessos a plataformas virtuais, livros técnicos impressos e periódicos, inclusive os normativos internos e externos à Administração Pública Municipal.

Esse artigo está estruturado em quatro capítulos. O primeiro capítulo é a introdução que posiciona o leitor sobre a importância do tema e os objetivos que se pretende alcançar. O segundo capítulo introduz a Metodologia. O terceiro capítulo é o Referencial Teórico e procura esclarecer o significado de Governabilidade e Governança, com suas características específicas e importância organizacional e o Planejamento do ponto de vista estratégico e as técnicas aplicadas ao setor público. O quarto capítulo aborda a Descentralização Administrativa e as Contratações no âmbito municipal, dentro dos ditames regimentais e de políticas públicas. Em última análise, o case expõe os resultados oriundos da pragmática institucional da Prefeitura Municipal de Queluz, Estado de São Paulo. Por fim têm-se a conclusão e as referências bibliográficas.

1. METODOLOGIA

O presente trabalho se deu através de pesquisa bibliográfica em sites governamentais, livros técnicos e coleta de informações presentes nas rotinas internas da Prefeitura Municipal de Queluz, Estado de São Paulo.

Na visão de Fonseca (2002, p. 37): “A pesquisa bibliográfica é feita a partir do levantamento de referências teóricas já analisadas, e publicadas por meios escritos e eletrônicos, como livros, artigos científicos, páginas de web sites [..].”

Esse tipo de pesquisa permite ao estudioso aprofundar-se no assunto explorado, aplicar os conhecimentos obtidos e criticar os resultados.

Sendo assim, os resultados aqui verificados procuram demonstrar como fortalecer a Administração Pública Municipal, dentro da utilização do planejamento estratégico descentralizado.          

1. REFERENCIAL TEÓRICO

A Administração Pública é acima de tudo um conjunto de elementos que por natureza concentram esforços para oferecer respostas às demandas sociais, contudo sua definição é ampla.

Isso decorre da própria configuração da mesma, dotada de uma enormidade de tarefas e atividades que envolvem a ação Estatal e seus inúmeros atores.

O Sentido Objetivo do termo expressa claramente que a mesma, “deve consistir na própria atividade administrativa exercida pelo Estado por seus órgãos e agentes, caracterizando, enfim, a função administrativa”, Carvalho Filho (2019, p. 80).

E então objetivamente a instituição e seus atores constituídos exercem a função administrativa, ou seja, o conjunto de atribuições que têm como objetivo o planejamento, direção, controle e avalição da transformação dos recursos públicos disponíveis, frente aos anseios sociais mais prementes.

A gestão de recursos públicos é atividade desafiadora e exige que os gestores públicos tenham condições de aumentar suas atuações com o maior grau de assertividade.

Nesse sentido, dois conceitos inerentes aos desdobramentos institucionais públicos e privados são os que dizem respeito à Governabilidade e Governança. Isso por que o pior produto entregue pelo gestor público à sociedade é o desgoverno.

A ação de governar requer visão holística e habilidade técnica para trabalhar dentro dos limites desses dois conceitos, na racionalização e direcionamento dos recursos públicos.

Excelentes definições de Governabilidade são encontradas da literatura, contudo é importante fazer alusão à concepção de Paludo:

“A governabilidade refere-se ao poder político em si, que deve ser legítimo e contar com o apoio da população e de seus representantes”. No dizer de Bresser-Pereira (1998), significa capacidade política de governar, “governabilidade é uma capacidade política de governar derivada da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade”. (PALUDO, 2022, p. 224)

 A capacidade de política de governar é, sem sombra de dúvidas, tão importante quanto à capacidade técnica quando da execução da atividade estatal.

A sustentabilidade do aval político, governabilidade, é pilar indissociável no gerenciamento da coisa pública, sendo que a qualquer sinal de instabilidade, medidas de ajuste devem ser promovidas imediatamente.

A Governabilidade implica um governo que toma decisões com a participação dos diversos setores da sociedade, dos poderes constituídos, das instituições públicas e privadas e segmentos representativos da sociedade; para garantir que as escolhas efetivamente atendam aos anseios da sociedade; e que conte com seu apoio na implementação dos programas e projetos e na fiscalização dos serviços públicos, nos apontamentos de Paludo (2022, p. 225).

Percebe-se que a governabilidade tem desafio enorme quando precisa conciliar os interesses dos mais diversos atores sociais, os quais são em muitos casos divergentes; e isso pode alavancar grande dispêndio de energia político-participativa.

De outra sorte, a gestão pública precisa também lidar diariamente com a aplicação do outro elemento do binômio, a saber, a Governança.

Assunto pouco abordado, porém vital para a sobrevivência das instituições públicas, principalmente em tempos de grande exigência pela aplicação de princípios da Administração Pública, como os da razoabilidade, proporcionalidade, modicidade e o tão sonhado princípio da eficiência, Art. 37, “caput”, da CF/1988.

Sendo assim, o papel do gestor público é o de se organizar para propor e aplicar Políticas Públicas, complexas e necessárias ao bem-estar social, condição “sine qua non”, para o bom desempenho nas organizações.

Para tanto, precisa da Governança para alcançar seus objetivos e metas de Estado e de Governo.

Discorre o renomado autor sobre o conceito de Governança:

“Governança relaciona-se com a competência técnica, que abrange as capacidades gerencial, financeira e técnica propriamente dita, e tem nos agentes públicos, em sentido amplo, e nos servidores públicos, em sentido estrito, a sua fonte de origem. “Existe governança em um Estado quando seu governo tem as condições financeiras e administrativas para transformar em realidade as decisões que toma.” O Caderno Mare n o 01 menciona que a governança será alcançada quando o Estado se tornar mais forte, embora menor: mais forte financeiramente, superando a crise fiscal que o abalou nos anos 1980; mais forte estruturalmente, com uma clara delimitação de sua área de atuação e uma precisa distinção entre seu núcleo estratégico, em que as decisões são tomadas, e suas unidades descentralizadas”. -. (PALUDO, p. 231)

 Imperioso pronunciar que ao gerente organizacional, não lhe é facultado trabalhar bem um ou outro elemento, sendo que governabilidade e governança fazem uma junção, que deve ser muito bem administrada, cuja homeostase em perfaz fator de retorno de resultados satisfatórios.

A governança na Administração Pública que serve claramente para o alcance dos anseios planejados.

3.1              PLANEJAMENTO E GOVERNANÇA MUNICIPAL

A Administração Pública, sendo um conjunto de atores imbuídos com a missão de planejar, dirigir, controlar e avaliar a aplicação dos recursos públicos; tem grande desafio organizacional, no sentido de agir de forma preventiva e não corretiva.

Essa premissa proativa, não é tarefa tão fácil de ser alcançada, visto a enormidade de variáveis que existem na relação entre o Ente Público e a sociedade.

Nessa temática aparece o Planejamento como sendo item que merece olhar mais apurado e dedicação mais profunda por parte dos gestores públicos, crucial para o bom gerenciamento da organização pública municipal é o planejamento municipal, cuja metodologia nem sempre fácil de aplicar, face às resistências internas e externas que permeiam o Setor Público.

Contudo, a de se ter a humildade de reconhecer que o planejamento deve a fase primeira e primária da atividade administrativa, sendo que uma vez negligenciada, pode trazer consequências caras à organização, como desperdício, reprocessos e insatisfação organizacional, pelo não atingimento de objetivos e metas.

Verifica-se essa necessidade nas palavras de autores de renome, a saber:

“O planejamento corresponde à primeira e a mais importante das quatro funções administrativas, e consiste num processo racional para determinar antecipadamente os objetivos e os meios para alcançá-los (projetos, ações, métodos, técnicas, etc.). O planejamento é inerente ao trabalho do administrador e não se restringe ao presente, mas projeta-se para o futuro, por isso as decisões do administrador voltadas para o futuro devem resultar de um processo que sintetize e apresente de forma organizada as principais informações da organização, tanto internas como externas. O planejamento pode ser ousado e mudar radicalmente os objetivos e estratégias da organização; pode ser intermediário e propor apenas melhorias em uma ou diversas áreas, que também podem demandar alterações nos objetivos e estratégias; ou pode ser conservador, preocupado apenas com a estabilidade, visando assegurar a continuidade da organização.” – (PALUDO, 2022, p. 33)

 O planejamento não pode ser desdenhado e sua boa elaboração e monitoramento implica dedicação do gestor público, pois englobará as ações estratégicas organizacionais e a definição do caminho estratégico que aquela instituição pretende trilhar.

É como se o gestor público ou privado apresentasse uma fotografia, não do presente, mas a partir dele, moldar uma fotografia organizacional no futuro.

O Processo Administrativo é contínuo, dinâmico e interativo, seu Ciclo engloba Planejamento, Organização, Direção e Controle, com ações que promovem exercer atividades as quais são executadas não isoladamente.

Todavia, a de se atentar que o Planejamento, diferentemente do pensamento de muitos maus gestores, é: “atividade inerente ao trabalho dos administradores e não se restringe ao presente, mas se projeta para o futuro, por isso as decisões do administrador voltadas para o futuro devem resultar de um processo que sintetize e apresente de forma organizada as principais informações da organização, tanto internas como externas, Paludo (2022, p. 33)”.

Ao lançar mão das técnicas administrativas na gerência da organização, aos gestores cabe imprimir a energia necessária para elaborar um Planejamento que traga a visão estratégica da organização, é saber onde se quer chegar, é assumir o risco planejado, é acreditar no sonho ou pegar o chapéu.

Ao tratar do Planejamento Municipal, é importante adotar-se uma postura que não se pode fugir da das regras de direito público, o qual traz no seu bojo regras rígida e que são, por si só, complexas.

O Planejamento par a gestão eficaz dos recursos públicos é tema regulamentado por diversas normativas, são as Peças de Planejamento, denominados PPA – Plano Plurianual, LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual, como se observa:

As Peças de Planejamento conhecidas da gestão pública são o PPA - Plano Plurianual, sendo o instrumento que serve de base para a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO), o qual dá a diretriz para a produção da Lei Orçamentária Anual (LOA), sendo esta última a que demonstra com mais detalhes em números, anualmente, os valores que ficam a disposição do governo para suas ações.

A dificuldade em elaborar um PPA que realmente espelhe as necessidades e tenha como base, dados adquiridos através de um planejamento estratégico de qualidade, com ações, métodos e cumprimento de propostas é sempre presente no dia a dia da Administração Pública.

Importante ressaltar que a execução orçamentária, além dos comandos acima descritos passa obrigatoriamente por regras de outras normas infraconstitucionais, as quais podem ser elencadas: Lei Federal nº 14.133/2021.

4. DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E AS CONTRATAÇÕES NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE QUELUZ

Queluz é um pequeno município paulista, que fica localizado na tríplice divisa entre os estados de São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, com uma população estimada em 13.788 habitantes e está incluído no rol de cidades que têm algumas exceções que não precisarão ser cumpridas e aplicadas na realização dos processos licitatórios pelo prazo previsto no artigo 176 da lei 14.133/2021.

Esse Ente Federado, conta em sua estrutura administrativa composta por secretarias, sendo elas: Saúde, Educação, Assistência Social, Administração, Finanças, Assuntos Jurídicos, Obras e Serviços Municipais, Governo e Desenvolvimento Econômico e até a elaboração do PPA- Plano Plurianual do quadriênio 2022 a 2025, os respectivos responsáveis pelas pastas não tinham participação efetiva na elaboração das peças orçamentárias: PPA, LDO e LOA.

Percebeu-se que era possível potencializar a atuação das Secretarias, no sentido de gerenciar os recursos públicos com modicidade.

É inegável que, com raras exceções, a Administração Pública tem graves deficiências de planejamento das contratações e especialmente de controle na execução contratual, gerando significativos riscos de responsabilização por erros e ilegalidades.

A Nova Lei de Licitações apresentou um foco claro na governança e fase preparatória, de modo a evitar os problemas decorrentes de contratações mal planejadas ou geridas de forma equivocada e principalmente em desalinhamento com o previsto nas peças orçamentárias dos Municípios.

Ao analisar a interação das Secretarias Municipais com o alto comando municipal, com relação às aquisições de bens e serviços, chegou ao seguinte diagnóstico institucional.

As Pastas não conseguiam lidar com a necessidade de buscar a racionalização de recursos públicos, isso por que careciam de instruções sobre a importância e capacitação metodológica e técnica acerca do planejamento público, com pouca vivência na elaboração e participação no PPA municipal.

Com isso, as demandas internas continuavam a crescer e não eram atendidas de forma estratégica pela Gestão Pública Municipal e seus Setores considerados staff.

O Quadro abaixo demonstra as consequências causadas pela desconexão existente entre Secretarias e Direção do Poder Público Municipal e a condução estratégica para alcance de objetivos e metas:

A novel legislação que rege as contratações públicas estabelece que a fase preliminar das contratações deve focar no planejamento compatibilizado com Plano de Contratações, como dispõe:

 Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos: I - a descrição da necessidade da contratação fundamentada em estudo técnico preliminar que caracterize o interesse público envolvido; II - a definição do objeto para o atendimento da necessidade, por meio de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, conforme o caso; III - a definição das condições de execução e pagamento, das garantias exigidas e ofertadas e das condições de recebimento; IV - o orçamento estimado, com as composições dos preços utilizados para sua formação; V - a elaboração do edital de licitação; VI - a elaboração de minuta de contrato, quando necessária, que constará obrigatoriamente como anexo do edital de licitação; VII - o regime de fornecimento de bens, de prestação de serviços ou de execução de obras e serviços de engenharia, observados os potenciais de economia de escala; VIII - a modalidade de licitação, o critério de julgamento, o modo de disputa e a adequação e eficiência da forma de combinação desses parâmetros, para os fins de seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, considerado todo o ciclo de vida do objeto; IX - a motivação circunstanciada das condições do edital, tais como justificativa de exigências de qualificação técnica, mediante indicação das parcelas de maior relevância técnica ou valor significativo do objeto, e de qualificação econômico-financeira, justificativa dos critérios de pontuação e julgamento das propostas técnicas, nas licitações com julgamento por melhor técnica ou técnica e preço, e justificativa das regras pertinentes à participação de empresas em consórcio [...]. – (CARVALHO, 2021, p. 120)

O Plano de Contratações Anuais, o mesmo exige da Administração Pública o planejamento como sendo fase obrigatória para sua formatação e aplicação.

Para correção das discrepâncias encontradas, o Poder Público Municipal ofertou cursos de capacitação aos agentes envolvidos e contou com pessoal técnico especializado do quadro de servidores para auxiliar na elaboração das peças orçamentárias municipais, bem como também empenhar esforços na padronização de procedimentos.

A necessidade de implantar cultura de planejamento foi um desafio do ponto de vista estratégico, uma vez que a dinâmica das Pastas não imprimia ações planejadas, muitas vezes realizando despesas em desacordo com o regimento licitatório, o que gerava sérios transtornos.

Uma vez capacitados, os recursos humanos envolvidos adquiriram condições de realizar previamente a organização das demandas internas relacionadas à operacionalização das ações nas Secretarias. Dentre as principais conquistas voltadas às ações de planejamento e contratações públicas, dentro de uma perspectiva descentralizada pode-se apontar:

Indicadores

Ações e Resultados Institucionais

Dificuldades de adequar-se à Lei Federal nº 14.133/2021

A Administração Pública Municipal contratou profissional técnico para instruir e auxiliar na elaboração das Peças de Planejamento: PPA, LDO e LOA.

Inexperiência Institucional no Planejamento Participativo

Na elaboração do PPA, quadriênio de 2022 e 2025, foi estimulada a participação das Secretarias, as quais receberam capacitação, dando total liberdade para moldar o Planejamento à realidade da Pasta, definindo programa, ação,  projeto, atividade, as metas e os objetivos. É evidente que a descentralização administrativa trouxe ganhos em eficiência e celeridade na implementação de ações.

Falta de Planejamento para realização das Despesas

Quando da elaboração do Plano Anual de Compras, exigência da Nova Lei de Licitações, cada Secretaria conseguiu apresentar o DFD – Documento de Formalização de Demanda, Art. 12, VII. Trazendo robustez ao Plano e atendendo à regra normativa. Gerou-se autonomia sobre o orçamento.

Descompasso temporal na vigência das Peças de Planejamento

Em 2021, aprovou-se na Câmara Municipal de Queluz, que somente no 1º ano de mandato do Prefeito, a LDO - Lei de Diretrizes Orçamentária fosse enviada. Em vez de ser em 30 de abril, conforme prevê nossa Lei Orgânica Municipal, fosse enviada em 30 de agosto, juntamente com o PPA; para que as Peças Orçamentárias sem complementassem. Uma vez que a LDO prevê as diretrizes para a formulação da LOA - Lei Orçamentária, houve a necessidade de criar conexão entre PPA, LDO e LOA.

 ** Tabela de Indicadores e Ações Institucionais

A descentralização e aprimoramento da autonomia em gerenciar o orçamento promoveram mudanças comportamentais nos gestores das Pastas e na própria Chefia do Executivo.

Adequar-se à nova realizada trazida pelo ordenamento jurídico ainda é um desafio, visto que os enfrentamentos de tensões internas e externas demandam enorme capacidade de resiliência administrativa, além de requerer participação efetiva dos mais diversos atores sociais: Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, servidores públicos e sociedade.

5.  CONCLUSÃO

Entende-se que o município de Queluz, Estado de São Paulo tem experimentado avanços significativos no sentido de se organizar para melhor gerenciar os recursos públicos.

É evidente que a necessidade de prestar de serviços com qualidade é desafiadora e a sociedade exige por esses avanços.

A adoção de ferramentas administrativas no gerenciamento de recursos e a descentralização administrativa, com capacitações dos recursos humanos trouxeram resultados quantitativos e qualitativos significativos.

O Planejamento estratégico, na elaboração participativa das Peças de Planejamento (PPA, LDO e LOA) e a reorganização administrativa, com fomento de ações inclusivas das Secretarias no desenvolvimento do Plano de Contratações Anual são indicadores saudáveis para fortalecimento da gestão.

Contudo, outros avanços são necessários, principalmente o de minimizar os efeitos opacos oriundos de legislações esparsas e fortalecer o grau de comprometimento dos atores internos e externos no Planejamento e execução do orçamento continuam a serem objetivos diários.

Ainda demonstrou-se que o planejamento eficaz proporciona elevação do grau de governança municipal e que a participação no processo de elaboração do planejamento público corrigiu anomalias e descompassos no uso dos recursos públicos, alavancados pela adoção de rotinas descentralizadas de participação na gestão orçamentária.

A Administração Pública Municipal tem no seio de sua missão institucional a continuidade dessas práticas administrativas, sempre na busca de melhor atuar como “mordomo” dos recursos públicos.

6.   REFERÊNCIAS

 ______. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível em < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm >: Acesso em: 13 de junho de 2023.

 ______. Lei n°. 4320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm>: Acesso em: 13 de junho de 2023.

 ______.Lei nº. 14.133, de 01 de abril de 2021. Institui normas gerais de licitação e contratação para as Administrações Públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Disponível em: < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm>: Acesso em: 13 de junho de 2023.

 BRASIL. Constituição Federal de 1988. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 13 de junho de 2023.

 Carvalho, Matheus. Nova Lei de Licitações Comentada / Matheus Carvalho, João Paulo Oliveira, Paulo Germano Rocha – Salvador: Editora Jus Podivm, 2021.

 Drucker, Peter F.. Titulo original: William Heinemann Ltd., de Londres, Inglaterra Copyright © 1966, 1967 by. 1967.

 https://cidades.ibge.gov.br/brasil/sp/queluz/panorama. Acesso em: 13 de junho de 2023.

 Paludo, Augustinho Administração pública/Augustinho Paludo. – 10. ed. Ver. Ampl. E atual – São Paulo: Editora JusPodivm, 2022.

 FONSECA, João Jose Saraiva da. Metodologia da pesquisa científica. Fortaleza: UEC, 2002.

Aluno: Érika Aparecida Teixeira Francisco dos Santos

Orientador: Professora Brenda

Curso: Pós Graduação Lato Sensu em Contratações Públicas e Procedimentos Práticos

Publicado em Data não disponível